Marchés publics : maîtriser l'impact budgétaire réel

Engagement comptable : préalable ou concomitant, jamais postérieur

Dans le cycle de la dépense locale, la confusion la plus fréquente porte sur l'articulation entre l'engagement juridique (la signature de l'acte d'engagement, du bon de commande ou de la modification du marché) et l'engagement comptable (la réservation des crédits sur une ligne budgétaire).

La comptabilité d'engagement n'est pas une bonne pratique facultative : elle est prévue par le Code général des collectivités territoriales (article L2342-2 pour les communes, avec transposition aux départements et régions), qui confie à l'exécutif la tenue de la comptabilité de l'engagement des dépenses, dans des conditions fixées par arrêté interministériel.

Le référentiel budgétaire et comptable M57, devenu le référentiel de droit commun des collectivités territoriales et de leurs groupements (documentation disponible sur le portail des collectivités locales – DGCL/DGFiP), reprend cette logique : l'engagement comptable doit être préalable ou concomitant à l'engagement juridique. Autrement dit, la réservation des crédits ne peut pas intervenir après la naissance de l'obligation contractuelle.

La règle utile à retenir : on ne signe pas avant d'avoir vérifié la disponibilité des crédits. Un engagement juridique conclu alors qu'aucun crédit n'est disponible expose la collectivité à un blocage du mandatement, à une décision modificative en urgence et, en cas de retard de paiement, à des intérêts moratoires.

Sur le plan pratique, cela suppose un circuit clair : estimation du besoin → inscription budgétaire → engagement comptable → signature → notification → service fait → mandatement. Le point de rupture le plus courant se situe entre l'estimation initiale (souvent réalisée par les services techniques, en euros HT) et l'inscription budgétaire (qui, elle, est en euros TTC). Un marché estimé à 500 000 € HT ne « consomme » pas 500 000 € de crédits : c'est 600 000 € TTC (au taux de 20 %) qu'il faut avoir inscrits, la récupération partielle de la TVA via le FCTVA intervenant ultérieurement selon le régime de perception applicable à la collectivité.

Allotissement : une obligation juridique aux effets budgétaires immédiats

Le Code de la commande publique pose l'allotissement comme principe (article L2113-10), afin de faciliter l'accès des PME à la commande publique, les dérogations devant être motivées (article L2113-11).

Le principe est économiquement vertueux, mais il déplace le risque budgétaire : l'estimation globale peut être respectée alors que chaque lot, pris isolément, s'écarte fortement de la prévision. Trois effets méritent une vigilance particulière.

1. La dispersion des offres lot par lot

Une économie sur un lot ne compense pas automatiquement un dépassement sur un autre du point de vue de l'exécution budgétaire : si les lots relèvent d'opérations, de chapitres ou d'imputations différents, un virement de crédits ou une décision modificative sera nécessaire. La compensation « comptable » n'est pas toujours possible en un clic.

2. Le lot infructueux ou sans suite

Déclarer un lot infructueux impose une relance, donc un décalage de calendrier de plusieurs mois et, très souvent, un renchérissement au second tour. Les crédits de paiement votés pour l'exercice en cours restent alors non consommés, ce qui alimente les reports et fausse le pilotage pluriannuel.

3. Le coût de la coordination

La multiplication des titulaires sur un même chantier suppose fréquemment une mission d'ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) et un renforcement de la maîtrise d'œuvre : une dépense à intégrer dès la définition du besoin, et non à découvrir au moment de la première facture.

Un cas chiffré (illustration pédagogique)

L'exemple ci-dessous est un cas fictif construit à partir d'ordres de grandeur usuels, à visée pédagogique : il ne correspond à aucune collectivité identifiable.

Une commune lance la restructuration d'un groupe scolaire, estimée à 2 400 000 € HT, décomposée en 8 lots. Résultat de la consultation :

• Lot gros œuvre : estimé 1 050 000 € HT, attribué 980 000 € HT (– 6,7 %) ;
• Lot CVC / plomberie : estimé 340 000 € HT, attribué 420 000 € HT (+ 23,5 %) ;
• Lot menuiseries extérieures : infructueux, relancé, attribué 4 mois plus tard à + 9 % de l'estimation ;
• Autres lots : globalement conformes à l'estimation.

Montant total attribué : 2 520 000 € HT, soit + 5 % par rapport à l'estimation, mais surtout une répartition très différente de celle inscrite au budget primitif. En cours de chantier, une sujétion imprévue (fondations à reprendre après découverte d'un ouvrage enterré non répertorié) conduit à une modification du lot gros œuvre de + 85 000 € HT, soit + 8,7 % de ce lot.

Conséquences budgétaires à traiter :

• un besoin de crédits supplémentaires de l'ordre de 200 000 € TTC par rapport à l'inscription initiale (écart d'attribution + modification), à couvrir par virement de crédits, décision modificative ou révision de l'autorisation de programme ;
• un décalage de calendrier de 4 mois sur un lot structurant, qui impose de réviser l'échéancier des crédits de paiement ;
• un impact sur le plan de financement : si une subvention a été notifiée sur une assiette de 2 400 000 € HT, le surcoût reste, sauf décision expresse du financeur, à la charge de la collectivité.

AP/CP : l'échéancier est un outil de pilotage, pas une formalité

Pour les opérations pluriannuelles, la gestion en autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP) en investissement — et en autorisations d'engagement et crédits de paiement (AE/CP) en fonctionnement, dont la M57 élargit l'usage — est le seul moyen d'aligner le rythme des marchés sur le rythme budgétaire. Le cadre des AP/CP figure notamment aux articles L2311-3 et R2311-9 du CGCT pour les communes.

Reprenons le cas précédent. L'autorisation de programme est votée à 2 900 000 € TTC, avec un échéancier initial :

• Année N : 1 200 000 € de CP
• Année N+1 : 1 400 000 € de CP
• Année N+2 : 300 000 € de CP

Après le lot infructueux et le décalage du chantier, l'échéancier révisé devient par exemple :

• Année N : 750 000 € de CP (– 450 000 €)
• Année N+1 : 1 500 000 € de CP
• Année N+2 : 750 000 € de CP (AP portée à 3 000 000 € pour intégrer le surcoût)

Ce simple glissement a trois effets financiers concrets : le besoin d'emprunt de l'année N est surestimé (avec un risque de mobiliser des fonds trop tôt, donc de payer des intérêts sans emploi), les recettes de subventions attendues sur justificatifs de dépenses glissent d'autant, et la perception du FCTVA se décale selon le régime applicable à la collectivité. D'où l'intérêt de réviser l'échéancier de CP à chaque étape clé (rapport d'orientation budgétaire, budget primitif, décisions modificatives), et non uniquement au compte administratif.

Modifications en cours d'exécution : les bons visas, les bons plafonds

Les modifications de marché (les anciens « avenants ») sont encadrées par les articles R2194-1 et suivants du Code de la commande publique. Deux fondements sont particulièrement utilisés, avec des conditions qu'il faut distinguer rigoureusement.

Les modifications de faible montant (R2194-8)

L'article R2194-8 permet une modification sans nouvelle procédure de mise en concurrence sous deux conditions cumulatives : le montant de la modification doit être inférieur aux seuils européens de procédure formalisée (qui figurent dans un avis publié au JORF et sont révisés tous les deux ans) et inférieur à 10 % du montant du marché initial pour les marchés de fournitures et de services, ou 15 % pour les marchés de travaux. Oublier la condition de seuil européen est une erreur fréquente sur les gros marchés : sur une opération de plusieurs millions d'euros, 15 % peut dépasser le seuil applicable aux travaux, et le fondement R2194-8 devient alors inopérant.

Autre point de vigilance : lorsque plusieurs modifications successives interviennent sur ce fondement, l'appréciation se fait sur leur montant cumulé, et non modification par modification.

Les circonstances imprévues et prestations supplémentaires (R2194-5 et R2194-6)

L'article R2194-5 autorise une modification rendue nécessaire par des circonstances qu'un acheteur diligent ne pouvait pas prévoir. C'est l'article R2194-6 — et non R2194-5 — qui fixe le plafond financier : le montant de la modification ne peut excéder 50 % du montant du marché initial ; en cas de modifications successives, cette limite s'apprécie modification par modification, l'ensemble ne devant pas servir à contourner les règles de mise en concurrence (article R2194-9 sur l'interdiction de modifier la nature globale du marché).

La dimension institutionnelle : l'avis de la CAO

Sur le plan procédural interne, l'article L1414-4 du CGCT prévoit que tout projet de modification d'un marché public entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5 % est soumis pour avis à la commission d'appel d'offres, lorsque le marché initial relevait de sa compétence, l'assemblée délibérante se prononçant ensuite. Cette étape doit être intégrée au rétroplanning : elle conditionne la régularité de la modification et donc la mise en paiement.

Le réflexe budgétaire : toute modification à la hausse doit donner lieu à un complément d'engagement comptable avant notification. Une prestation supplémentaire négociée oralement sur le chantier n'a aucune valeur juridique et place la collectivité en situation de dépense sans engagement préalable.

Révision des prix : ce que le code impose réellement

Contrairement à une idée répandue, le Code de la commande publique n'impose pas une clause de révision pour « tous les marchés de travaux ». Les articles R2112-13 et suivants prévoient qu'un marché est conclu à prix ferme ou à prix révisable et imposent une clause de révision de prix incluant au moins une référence aux indices officiels pour les marchés dont la durée d'exécution excède trois mois et qui nécessitent, pour leur réalisation, le recours à une part importante de fournitures — notamment de matières premières — dont le prix est directement affecté par les fluctuations des cours mondiaux.

La conséquence budgétaire est directe : lorsque la clause existe, la révision s'applique de plein droit, sans avenant, dès lors que la formule contractuelle produit ses effets. Un marché notifié 420 000 € HT peut ainsi être facturé sensiblement au-dessus de ce montant sans qu'aucune modification n'ait été signée. Deux réflexes s'imposent :

• engager comptablement une enveloppe couvrant la révision prévisible, et non le seul montant nominal du marché ;
• simuler chaque année, à partir des index publiés (index BT, TP, ING), l'effet de la formule sur les marchés en cours, pour ajuster les CP de l'exercice.

Délais de paiement : le coût caché des tensions de trésorerie budgétaire

Le délai global de paiement applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics est de 30 jours (articles L2192-10 et suivants et R2192-10 et suivants du Code de la commande publique). Ce délai se décompose entre l'ordonnateur et le comptable public : un engagement comptable insuffisant ou une facture bloquée faute de crédits consomme mécaniquement ce délai.

En cas de dépassement, les intérêts moratoires sont dus de plein droit, sans que le titulaire ait à les demander. Leur régime résulte de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 et du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique :

• taux applicable : taux d'intérêt appliqué par la Banque centrale européenne à son opération principale de refinancement la plus récente, majoré de 8 points de pourcentage ;
• indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement : 40 € par facture payée en retard, une indemnisation complémentaire pouvant être demandée sur justificatifs.

Ces sommes s'imputent en section de fonctionnement (compte dédié aux intérêts moratoires et pénalités sur marchés dans la nomenclature en vigueur) : elles dégradent l'épargne brute sans contribuer à l'investissement, et ne sont pas assimilables à une dépense d'équipement. Sur une opération significative, quelques semaines de retard répétées sur plusieurs situations de travaux représentent rapidement plusieurs milliers d'euros de charges évitables. La doctrine et les fiches techniques de la Direction des affaires juridiques (Bercy) détaillent ces mécanismes.

Seuils et procédures : vérifier la version en vigueur du texte

Le Code de la commande publique prévoit une dispense de publicité et de mise en concurrence préalables pour les marchés répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 40 000 € HT (article R2122-8), sous réserve de respecter les principes fondamentaux de la commande publique — bonne utilisation des deniers publics et absence de contrat systématique avec un même opérateur lorsqu'il existe une pluralité d'offres.

Deux précisions utiles :

• les « petits lots » relèvent d'un régime distinct : l'article R2123-1 permet, sous conditions, de recourir à une procédure adaptée pour certains lots de faible montant, à condition que le montant cumulé de ces lots n'excède pas 20 % de la valeur totale estimée de l'ensemble des lots ;
• des relèvements temporaires de seuils ont été mis en œuvre ces dernières années, en particulier pour les marchés de travaux. Ces dispositifs sont bornés dans le temps et modifiés par décret : avant toute décision, il est indispensable de consulter la version en vigueur à la date de lancement de la consultation sur Légifrance, plutôt que de se fier à une note interne ou à un mémo daté.

Quel que soit le seuil applicable, la souplesse procédurale ne réduit en rien l'exigence budgétaire : un achat dispensé de procédure reste un achat qui doit être engagé comptablement avant d'être commandé, et suivi en cumul annuel par nature de besoin pour éviter tout fractionnement irrégulier.

Organiser le dialogue commande publique / finances

La plupart des dérives constatées ne relèvent ni du droit ni de la comptabilité, mais de l'organisation : le service acheteur raisonne en montant HT et en calendrier de chantier, la direction financière en crédits TTC et en exercice budgétaire. Trois outils simples réduisent l'écart :

• un tableau de bord partagé par opération : montant estimé, montant attribué par lot, modifications cumulées en % et en valeur, révisions de prix constatées, CP consommés / CP votés ;
• un point trimestriel de revue des échéanciers de CP, alimenté par les comptes rendus de chantier et les plannings d'exécution ;
• une fiche navette d'engagement obligatoire avant toute signature (marché, bon de commande, modification), visée par la direction financière.

Ces suivis peuvent être tenus sous tableur pour une petite commune, ou outillés par un logiciel financier ou une solution de suivi des engagements, des subventions et des plans de financement lorsque le volume d'opérations le justifie. L'essentiel n'est pas l'outil, mais la régularité du rapprochement entre données contractuelles et données budgétaires.

Points d'action

1. Formaliser le visa financier préalable : aucune signature d'acte d'engagement, de bon de commande ou de modification sans attestation de disponibilité des crédits et engagement comptable préalable ou concomitant.
2. Budgétiser en TTC, contractualiser en HT : vérifier systématiquement la conversion et la cohérence avec le régime de récupération de TVA / FCTVA de la collectivité.
3. Sécuriser les fondements juridiques des modifications : pour R2194-8, contrôler les deux conditions (seuils européens et 10 % / 15 %) et le cumul ; pour les circonstances imprévues, viser R2194-5 pour le fondement et R2194-6 pour le plafond de 50 %.
4. Intégrer la CAO au rétroplanning : anticiper l'avis obligatoire au-delà de + 5 % d'augmentation du montant global (article L1414-4 du CGCT) et la délibération correspondante.
5. Provisionner la révision des prix : identifier les marchés comportant une clause de révision, simuler l'effet des index et abonder l'engagement comptable en conséquence.
6. Réviser l'échéancier AP/CP au moins deux fois par an : à l'occasion du rapport d'orientation budgétaire et du budget primitif, à partir de l'avancement réel des chantiers, pour calibrer emprunt et trésorerie.
7. Suivre le délai global de paiement : mesurer mensuellement le délai ordonnateur, en rappelant le coût réel d'un retard (taux BCE + 8 points et 40 € d'indemnité forfaitaire par facture, décret n° 2013-269 du 29 mars 2013).
8. Vérifier les seuils à la date de la consultation : consulter la version en vigueur des articles R2122-8 et R2123-1 sur Légifrance avant chaque lancement de procédure.
9. Sensibiliser les services opérationnels : rappeler qu'un accord oral sur un chantier n'engage pas la collectivité et prive l'entreprise de base juridique de paiement, source de contentieux et d'intérêts moratoires.