DSU, DSR : péréquation et écrêtement de la DGF décryptés

Péréquation verticale : de quoi parle-t-on exactement ?

Chaque printemps, la notification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) provoque le même réflexe dans les services financiers : ouvrir la fiche individuelle, comparer avec N-1, et tenter de comprendre pourquoi la ligne « dotation forfaitaire » a encore reculé alors que la commune est éligible à une dotation de péréquation en progression.

La péréquation verticale désigne la redistribution opérée par l'État à travers ses propres dotations, par opposition à la péréquation horizontale (FPIC, fonds de solidarité régionaux) qui organise des transferts directs entre collectivités. Pour le bloc communal, elle repose sur trois dotations logées à l'intérieur de la DGF :

• la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), articles L.2334-15 et suivants du CGCT ;
• la dotation de solidarité rurale (DSR), articles L.2334-20 et suivants du CGCT ;
• la dotation nationale de péréquation (DNP), article L.2334-14-1 du CGCT.

Ces trois dotations sont consultables article par article sur Légifrance (Code général des collectivités territoriales). Les données individuelles de répartition, elles, sont publiées chaque année sur le portail Aides aux collectivités de la DGCL, qui constitue la source de référence à opposer à toute simulation.

Point clé : la DGF est une enveloppe globalement fermée. Toute hausse de la péréquation non financée par un abondement supplémentaire de l'État est donc financée par les communes elles-mêmes, via l'écrêtement de la dotation forfaitaire. Comprendre ce mécanisme, c'est comprendre pourquoi une commune peut « gagner » de la DSR et voir malgré tout sa DGF baisser.

Montants 2026 : ce qui est acquis, ce qui ne l'est pas

Sur les montants, la prudence s'impose. Les chiffres qui circulent en fin d'année civile proviennent souvent de projets de loi de finances, d'amendements adoptés en première lecture ou de reprises de l'exercice précédent. Trois règles de vérification doivent être appliquées avant d'intégrer un montant dans un débat d'orientation budgétaire :

1. Le texte définitif publié au Journal officiel fait seul foi pour le montant total de la DGF et pour le montant de la hausse des dotations de péréquation. Tant que la loi de finances n'est pas promulguée, toute donnée doit être présentée « sous réserve du vote définitif ».
2. La ventilation entre DSU et DSR ne résulte pas mécaniquement de la loi : l'article L.2334-13 du CGCT confie au Comité des finances locales (CFL) le soin d'arrêter, dans les limites fixées par le législateur, la répartition de l'augmentation entre les dotations de péréquation, ainsi que la ventilation interne de la DSR entre ses fractions. Ces arbitrages sont rendus lors des séances du CFL du premier trimestre.
3. La note d'information annuelle de la DGCL sur la répartition des dotations, publiée sur collectivites-locales.gouv.fr, donne les montants définitifs par dotation, les seuils et les valeurs de référence (potentiel fiscal moyen, potentiel financier moyen par strate). C'est le document à archiver chaque année.

Pour mémoire, la DGF du bloc communal et des départements représente un ordre de grandeur d'environ 27 milliards d'euros depuis plusieurs exercices, et les lois de finances récentes ont retenu le principe d'une hausse annuelle des dotations de péréquation financée à l'intérieur de l'enveloppe. Les montants exacts de l'exercice en cours doivent être repris de la loi de finances promulguée et de la note DGCL correspondante, et non d'une transposition de l'année précédente.

DSU : éligibilité, indice synthétique et pondérations officielles

Qui est éligible ?

La DSU s'adresse aux communes urbaines cumulant une faiblesse de ressources et des charges socio-urbaines élevées. L'article L.2334-16 du CGCT distingue deux catégories :

• les communes de 10 000 habitants et plus : sont éligibles les deux premiers tiers du classement établi selon l'indice synthétique de ressources et de charges (périmètre resserré par la réforme issue de la loi de finances pour 2017, qui a également supprimé l'ancienne « DSU cible ») ;
• les communes de 5 000 à 9 999 habitants : est éligible le premier dixième du classement.

En ordre de grandeur, cela représente un peu plus de 800 communes bénéficiaires chaque année ; le nombre exact varie d'un exercice à l'autre en fonction des recensements et des données fiscales, et figure dans la note d'information annuelle de la DGCL.

Les quatre critères et leur pondération

L'indice synthétique de la DSU est défini à l'article L.2334-17 du CGCT. Il compare la commune à la moyenne de sa catégorie démographique sur quatre critères, affectés des pondérations suivantes :

• Potentiel financier par habitant : 45 % — le poids dominant ; c'est l'indicateur de ressources.
• Proportion de bénéficiaires d'aides au logement (APL) : 30 % — mesure de la précarité des ménages résidents, issue des fichiers CAF/MSA.
• Proportion de logements sociaux : 15 % — charges de mixité et de centralité, appuyée sur le répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS).
• Revenu par habitant : 10 % — correctif de richesse réelle des habitants.

Conséquence opérationnelle : contrairement à une idée répandue, ce n'est pas le taux de logements sociaux qui pèse le plus dans l'indice, mais bien le couple potentiel financier / aides au logement, qui totalise 75 % de la pondération. Une commune qui construit du logement social sans évolution de sa structure sociale ne verra pas son classement bondir.

Comment se répartit la hausse annuelle

La progression annuelle de la DSU n'est pas répartie uniformément. Conformément aux dispositions du CGCT relatives à la répartition de l'augmentation (article L.2334-18-4), elle bénéficie aux communes éligibles situées dans les deux premiers tiers du classement, avec une modulation par un coefficient fonction du rang de classement : plus la commune est mal classée (donc plus elle est fragile au regard de l'indice), plus le coefficient multiplicateur est élevé. Il est donc inexact d'affirmer que le seul premier décile capte la hausse : l'effet de concentration existe, mais il est progressif et s'étend à une large majorité des communes éligibles.

DSR : trois fractions, trois logiques d'éligibilité

La DSR concerne les communes de moins de 10 000 habitants (et certains chefs-lieux d'arrondissement). Elle se décompose en trois fractions, dont la ventilation de la hausse est arrêtée par le CFL.

Fraction « bourg-centre » (art. L.2334-21)

Elle cible les communes exerçant une fonction de centralité : anciens chefs-lieux de canton, communes regroupant au moins 15 % de la population du canton, ou chefs-lieux d'arrondissement sous conditions de population. Des conditions de potentiel financier et des mécanismes d'exclusion (appartenance à une agglomération, dépassement de seuils de population) s'appliquent. C'est la fraction la plus sensible aux effets de seuil, notamment lors des évolutions de population légale.

Fraction « péréquation » (art. L.2334-22)

C'est la fraction la plus large. Sont éligibles les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes de la même strate démographique. La répartition combine, selon l'article L.2334-22, quatre sous-enveloppes : l'écart de potentiel financier pondéré par la population et l'effort fiscal (plafonné), la longueur de voirie classée dans le domaine public communal, le nombre d'enfants de 3 à 16 ans domiciliés dans la commune, et le potentiel financier par hectare.

Ces quatre critères sont directement actionnables : une voirie mal recensée ou un tableau de classement non mis à jour se traduit par une perte sèche et récurrente.

Fraction « cible » (art. L.2334-22-1)

Elle concentre l'effort sur les 10 000 communes les plus fragiles parmi celles de moins de 10 000 habitants, classées selon un indice synthétique reposant principalement sur le potentiel financier par habitant et, pour une part minoritaire, sur le revenu par habitant. L'entrée et la sortie de ce classement sont brutales : d'où l'importance de suivre son rang, et non seulement son montant.

La DNP, dotation discrète mais structurante

La dotation nationale de péréquation (article L.2334-14-1 du CGCT) corrige les insuffisances de potentiel financier et, pour sa part « majoration », la faiblesse du potentiel fiscal issu de la fiscalité économique. Elle est soumise à des conditions cumulatives de potentiel financier et d'effort fiscal. Son enveloppe n'a pas connu la même dynamique que la DSU et la DSR ces dernières années, l'effort de l'État ayant été concentré sur ces deux dotations ; le montant de l'exercice figure dans la note d'information DGCL.

Le financement interne : l'écrêtement, mode d'emploi exact

C'est le point le plus souvent mal restitué dans les notes internes. Les règles sont fixées à l'article L.2334-7 du CGCT :

• l'écrêtement porte sur la dotation forfaitaire des communes ;
• il s'applique aux communes dont le potentiel fiscal par habitant — et non le potentiel financier — est supérieur à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes (référence nationale, et non moyenne de la strate) ;
• son montant est proportionnel à la population et à l'écart relatif de potentiel fiscal : plus la commune s'éloigne du seuil, plus la minoration est forte ;
• la minoration est plafonnée à 1 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal constatées au 1er janvier de l'année de répartition (comptes de gestion de l'exercice de référence).

Ce plafond de 1 % des RRF est l'information la plus utile pour un DAF : il fournit le montant maximal de perte annuelle qu'il est possible d'inscrire en hypothèse haute dans une prospective, indépendamment de tout arbitrage du CFL.

Deux compléments à retenir. D'une part, la dotation forfaitaire évolue aussi avec la population : la variation de population produit un effet propre, à ne pas confondre avec l'écrêtement. D'autre part, selon les exercices, la dotation de compensation des EPCI peut également être minorée pour contribuer au financement interne de la DGF : il faut donc raisonner à l'échelle du bloc communal consolidé, et non de la seule commune.

Simulation chiffrée : gagnant, perdant, à enveloppe fermée

L'exemple ci-dessous est une illustration pédagogique construite sur des hypothèses. Il ne reproduit aucune notification réelle et ne se substitue pas aux données individuelles publiées par la DGCL. Il vise uniquement à montrer la mécanique de compensation entre péréquation et écrêtement.

Commune A — 6 500 habitants, périurbaine, potentiel fiscal supérieur à la moyenne

• Recettes réelles de fonctionnement (budget principal) : 6 000 000 €
• Potentiel fiscal par habitant : environ 115 % du potentiel fiscal moyen national → au-dessus du seuil de 0,85, donc écrêtée
• Plafond légal d'écrêtement (1 % des RRF) : 60 000 €
• Hypothèse d'écrêtement notifié : 18 000 € (soit 0,3 % des RRF, très en deçà du plafond)
• Éligible à la fraction péréquation de la DSR ; attribution N-1 : 62 000 €. Hypothèse de progression au rythme moyen de l'enveloppe : +6 % → +3 700 €
• Solde DGF : −14 300 €, malgré une DSR en hausse

Lecture : la commune A est « perdante » non pas parce qu'elle perd une éligibilité, mais parce que l'écrêtement de sa dotation forfaitaire dépasse le gain de péréquation. L'effet est cumulatif : reproduit sur un mandat, il représente plusieurs dizaines de milliers d'euros de recettes de fonctionnement en moins, à intégrer impérativement dans la prospective.

Commune B — 1 800 habitants, rurale, potentiel fiscal faible

• Potentiel fiscal par habitant : environ 70 % de la moyenne nationale → sous le seuil de 0,85, donc non écrêtée
• Éligible DSR péréquation et DSR cible ; attributions N-1 cumulées : 78 000 €
• Hypothèse de progression : +6 % → +4 700 €
• Solde DGF : +4 700 € (hors effet population)

Lecture : à enveloppe fermée, le gain de la commune B est en grande partie financé par l'écrêtement subi par la commune A. C'est très exactement l'objet de la péréquation verticale — mais cela signifie qu'une commune « moyenne », ni riche ni éligible aux fractions les plus concentrées, subit une érosion continue de sa DGF.

Le cas particulier des communes nouvelles

Les communes nouvelles bénéficient d'un régime dérogatoire propre, prévu aux articles L.2113-20 et suivants du CGCT (et non par une disposition du chapitre relatif à la DSR) : garanties de non-baisse de certaines composantes de la DGF et dispositifs d'accompagnement financier pendant les premières années suivant la création, dont les modalités ont été modifiées à plusieurs reprises par les lois de finances successives. Avant toute délibération de création ou toute prospective, il est indispensable de vérifier le régime applicable à l'année de création dans la note d'information DGCL en vigueur, les conditions ayant évolué.

Les cinq pièges les plus fréquents

1. Confondre potentiel fiscal et potentiel financier. L'écrêtement se calcule sur le potentiel fiscal ; l'éligibilité DSU et DSR sur le potentiel financier. Deux indicateurs, deux périmètres.
2. Comparer à la mauvaise référence. L'écrêtement se réfère à la moyenne nationale de l'ensemble des communes ; la DSR péréquation à la moyenne de la strate démographique. Une note interne qui parle de « 85 % de la moyenne de la strate » est fausse.
3. Reprendre les chiffres de l'année précédente. Les montants de hausse de la DSU et de la DSR sont reconduits d'un exercice à l'autre dans de nombreuses publications sans vérification : toujours revenir au texte promulgué et aux décisions du CFL.
4. Négliger les données physiques. Voirie communale, nombre d'enfants de 3 à 16 ans, logements sociaux, population DGF : ce sont des données déclaratives ou administratives, donc corrigibles. Une erreur non signalée devient une perte définitive pour l'exercice.
5. Oublier les garanties de sortie. Le CGCT prévoit, pour plusieurs de ces dotations, des attributions de garantie en cas de perte d'éligibilité. Leur application doit être vérifiée sur la fiche individuelle de notification, faute de quoi la perte est intégrale dès la première année.

Avec FMPC. La plateforme Financer Mes Projets Communaux permet de rapprocher vos fiches DGF individuelles publiées par la DGCL, vos recettes réelles de fonctionnement et vos hypothèses de population pour construire une prospective de DGF sur la durée du mandat : plafond légal d'écrêtement (1 % des RRF), suivi du rang de classement DSU/DSR cible, et alertes sur les seuils d'éligibilité. Objectif : transformer une notification subie en donnée anticipée dès le débat d'orientation budgétaire.

Points d'action

• Télécharger et archiver chaque année votre fiche individuelle DGF sur le portail dotations-dgcl.interieur.gouv.fr, ainsi que la note d'information DGCL sur la répartition des dotations.
• Calculer votre plafond d'écrêtement : 1 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal (art. L.2334-7 CGCT). Inscrire ce montant comme hypothèse haute de perte annuelle dans la prospective, et le montant notifié en hypothèse centrale.
• Vérifier le bon indicateur : positionner votre potentiel fiscal par habitant par rapport à 0,85 fois la moyenne nationale (écrêtement) et votre potentiel financier par habitant par rapport au double de la moyenne de votre strate (DSR péréquation).
• Suivre votre rang, et pas seulement votre montant, pour la DSU (deux premiers tiers des communes de 10 000 habitants et plus, premier dixième des communes de 5 000 à 9 999 habitants) et pour la DSR cible (10 000 premières communes).
• Fiabiliser les données physiques : mise à jour du tableau de classement de la voirie communale, contrôle des données RPLS pour les logements sociaux, vérification de la population DGF et du nombre d'enfants de 3 à 16 ans.
• Contrôler l'application des garanties de sortie auprès de la préfecture en cas de perte d'éligibilité, et documenter tout recours gracieux dans les délais.
• Suivre le calendrier : loi de finances promulguée (fin décembre / début d'année), séances du CFL du premier trimestre pour la ventilation DSU/DSR et les fractions de la DSR, notifications individuelles au printemps. Caler le DOB et le budget primitif sur ces jalons.
• Croiser les sources : DGCL, Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Cour des comptes et AMF avant de retenir tout montant dans un document budgétaire.