Introduction : Au-delà des chiffres, un acte politique majeur
Pour un nouvel élu, un citoyen engagé ou même un acteur administratif, se retrouver face à une liasse budgétaire peut s'avérer intimidant. Des centaines de lignes, des codes comptables obscurs et des colonnes de chiffres à n'en plus finir. Pourtant, savoir lire un budget communal est la compétence fondamentale de la démocratie locale. Le budget n'est pas un simple document comptable : c'est la traduction chiffrée du projet politique de la majorité municipale.
Selon les données de la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), les communes françaises gèrent un budget cumulé de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Comprendre comment cet argent est collecté et dépensé est essentiel pour garantir une gestion saine et transparente. Dans ce guide complet, nous allons déconstruire la mécanique budgétaire, non pas comme un cours de comptabilité aride, mais comme un outil de pilotage stratégique.
1. L'architecture fondamentale : Le principe de la séparation
La première règle pour comprendre un budget municipal est d'assimiler sa structure binaire. Contrairement à une entreprise qui raisonne en compte de résultat et bilan, une collectivité territoriale doit présenter un budget strictement équilibré (en dépenses et en recettes) divisé en deux sections étanches : la section de fonctionnement et la section d'investissement.
La Section de Fonctionnement : Le quotidien (La gestion courante)
C'est la vie de tous les jours de la commune. Elle regroupe toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement des services et l'entretien du patrimoine, ainsi que les recettes régulières (fiscalité, dotations).
- L'objectif : Dégager un excédent. Contrairement à l'État qui peut voter un budget en déficit, une commune a l'obligation légale (article L.1612-4 du Code Général des Collectivités Territoriales - CGCT) de voter un budget en équilibre réel.
La Section d'Investissement : L'avenir (Le patrimoine)
Elle concerne les opérations qui modifient la consistance ou la valeur du patrimoine de la collectivité : construction d'une école, rénovation de voirie, achat de matériel durable, mais aussi le remboursement du capital de la dette.
Règle d'or : On ne peut pas emprunter pour rembourser la dette ou payer les fonctionnaires. L'emprunt ne peut financer que de l'investissement. C'est un principe fondamental pour lire un budget communal sans faire de contresens.
2. Décrypter la Section de Fonctionnement : Où va l'argent ?
Pour analyser cette section, il faut se pencher sur les "Chapitres" de la nomenclature comptable (généralement la M57, généralisée depuis le 1er janvier 2024). Voici les postes clés à surveiller :
Les Dépenses de Fonctionnement
- Le Chapitre 012 (Charges de personnel) : C'est souvent le poste le plus lourd. En moyenne nationale, il représente entre 50% et 55% des dépenses de fonctionnement des communes. Une augmentation brutale ici doit être justifiée (recrutements, Glissement Vieillesse Technicité - GVT, revalorisation du point d'indice).
- Le Chapitre 011 (Charges à caractère général) : Il regroupe l'eau, l'électricité, les fournitures, les prestations de services. Dans un contexte d'inflation énergétique, c'est un indicateur critique de la maîtrise des coûts.
- Le Chapitre 65 (Autres charges de gestion courante) : C'est ici que l'on trouve les subventions aux associations et au CCAS (Centre Communal d'Action Sociale). C'est un levier politique fort de soutien au tissu local.
- Le Chapitre 66 (Charges financières) : Il s'agit uniquement des intérêts de la dette (pas du capital). Si ce chiffre explose, attention aux emprunts à taux variables ou structurés.
Les Recettes de Fonctionnement
Elles proviennent principalement de trois sources :
- La fiscalité locale (Chapitre 73) : Taxe foncière, taxe d'habitation (sur les résidences secondaires). C'est le levier d'autonomie financière.
- Les dotations de l'État (Chapitre 74) : Principalement la DGF (Dotation Globale de Fonctionnement). Elle a tendance à stagner ou baisser, obligeant les élus à la prudence.
- Les produits des services (Chapitre 70) : Cantine, crèche, occupation du domaine public.
3. Le pivot du budget : L'Épargne Brute (CAF)
Si vous ne devez retenir qu'un seul concept pour lire un budget commune efficacement, c'est celui-ci. L'Épargne Brute, ou Capacité d'Autofinancement (CAF) Brute, est la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement.
Formule :
Recettes de Fonctionnement - Dépenses de Fonctionnement = Épargne Brute
Pourquoi est-ce vital ? Parce que cette épargne est le "bénéfice" de la commune qui va servir à :
- Rembourser le capital de la dette (obligatoire).
- Financer les investissements nouveaux (autofinancement).
Si l'épargne brute ne couvre pas le remboursement du capital de la dette, la commune est en situation critique (effet de ciseaux).
4. Analyser la Section d'Investissement
L'investissement prépare l'avenir, mais il doit être soutenable. Voici comment il se finance :
- L'autofinancement (Virement de la section de fonctionnement) : C'est l'épargne nette (Épargne brute - remboursement dette) injectée ici.
- Les subventions (Chapitre 13) : DETR, DSIL, fonds européens. Une commune dynamique sait aller chercher ces fonds (souvent 20% à 80% du coût des projets).
- Le FCTVA (Fonds de Compensation pour la TVA) : Un remboursement par l'État de la TVA payée sur les investissements (généralement en N+1 ou N+2).
- L'emprunt (Chapitre 16) : La variable d'ajustement pour boucler le budget.
5. Les ratios financiers à surveiller (L'analyse de l'expert)
Pour évaluer la santé financière au-delà des valeurs absolues, il faut utiliser des ratios. L'OFGL (Observatoire des Finances et de la Gestion Publique Locales) recommande de surveiller :
La capacité de désendettement
C'est le rapport entre l'encours total de la dette et l'épargne brute. Il indique en combien d'années la commune pourrait rembourser intégralement sa dette si elle y consacrait toute son épargne.
- Zone verte : Moins de 7 ans.
- Zone de vigilance : Entre 7 et 10 ans.
- Zone rouge : Au-delà de 12 ans (seuil d'alerte généralement admis par les Chambres Régionales des Comptes).
Le coefficient de rigidité des charges
C'est le poids des dépenses incompressibles (personnel + annuité de la dette) sur les recettes de fonctionnement. Plus ce ratio est élevé (supérieur à 60%), moins la commune a de marge de manœuvre en cas de coup dur.
6. Le cycle budgétaire : Ne pas confondre BP et CA
Enfin, pour bien comprendre un budget municipal, il faut savoir quel document on lit :
- Le ROB (Rapport d'Orientation Budgétaire) : Discuté dans les deux mois précédant le vote du budget (obligatoire pour les communes de >3500 habitants). C'est le moment du débat politique sur les grandes masses.
- Le BP (Budget Primitif) : C'est le budget prévisionnel, voté avant le 15 avril. C'est une autorisation de dépenser.
- Le CA (Compte Administratif) : C'est le bilan réel de ce qui s'est passé l'année précédente (voté avant le 30 juin de l'année N+1). C'est le document le plus fiable pour analyser la sincérité de la gestion.
Conseils pratiques pour les élus
Ne votez jamais un budget sans avoir posé ces trois questions au Directeur Financier ou au Maire :
- Quel est le niveau de notre épargne brute par rapport à l'année dernière ?
- Comment évoluent nos charges de personnel par rapport à nos recettes ?
- Avons-nous sécurisé les subventions inscrites en recettes d'investissement (sont-elles notifiées ou juste espérées) ?
La maîtrise de ces concepts vous permettra non seulement de remplir votre mandat avec sérieux, mais aussi de communiquer clairement auprès de vos administrés sur l'utilisation de leurs impôts.
